【规划师论坛1】城市品质：城市规划的新焦点与新探索

Original 2018-02-05 罗小龙许璐 规划师杂志

主题：城市空间品质与活力提升

【编者按】

城市空间是城市中最易识别、最易记忆的部分，是城市特色的魅力展示场所，而城市空间的品质与活力是衡量一个城市的建设水平的重要标志。近年来，随着我国城市建设由追求“规模扩张”向关注“品质提升”转变，人们对城市空间品质的要求越来越高，城市空间品质与活力也因此成为城市规划与设计的核心关注对象。为此，本期“规划师论坛”栏目以“城市空间品质与活力提升”为主题，在梳理、总结我国城市品质提升规划主要实践与探索的基础上，对大城市老城区、历史文化街区、老旧社区及保障房住区等的空间品质与活力提升策略展开探讨，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛1】

城市品质：城市规划的新焦点与新探索

南京大学建筑与城市规划学院、南京大学城乡治理与政策研究中心教授罗小龙，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生许璐在《规划师》2017年第11期撰文，近年来，伴随着我国城市发展由粗放式向存量优化发展转变，城市品质建设正成为城市规划建设关注的新焦点。文章通过梳理近年来各地城市在城市品质提升方面的规划实践工作，将品质提升规划分为民生改善型、宜居环境型和彰显特色型三大类，并总结出我国对城市品质提升规划的主要探索：在不同层次规划中引入城市品质提升内容、依托大事件大项目编制实施城市品质系列规划及引入“微空间、微改造”提升城市公共空间品质，同时提出相应的规划建议，以期为提升城市活力、城市宜居性和促进城市转型发展提供新思路。

[关键词]城市品质；城市规划；品质提升规划

[文章编号]1006-0022(2017)11-0005-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]罗小龙，许璐．城市品质：城市规划的新焦点与新探索[J]．规划师，2017(11)：5-9．

一

城市品质：城市规划关注的新焦点

城市品质是自然物质环境品质与社会人文环境品质的有机结合，涉及城市生态环境文明建设、城市公共基础服务设施完善、城市经济产业稳定发展、城市社会文化繁荣进步、城市生活品质化及城市公共管理科学化等多方面内容 [5] 。近年来，国家发展思路从聚焦经济增长向关注民生福祉转变，地方政府也将城市品质建设作为工作重点。

（一）国家发展思路转变

改革开放以来，我国在国家发展战略中始终将经济建设作为首要发展目标，而服务于社会经济发展的城市规划更是以增长为导向。但在“十三五”发展新时期，我国明确了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中“绿色”和“共享”理念更加凸显了我国城市建设从粗放式向质量型、品质化的路径转型。在 2015 年的中央城市工作会议后，以人为核心的城镇化成为未来城市建设工作的重点，城市品质建设全方位展开。在民生方面，进一步推进城镇棚户区、城中村和危房改造，同时加强教育、医疗和养老等设施的建设。在文化建设方面，保护和延续城市历史文脉，着力塑造城市特色风貌。在生态环境方面，城市建设要求以自然为美，开展生态修复工作，让城市再现绿水青山。由此可见，“十三五”时期是我国城市发展的重要转型过渡期 — 城市发展正逐步由注重“速度”的增量扩张向注重“质量”的存量提升转变，通过提升城市品质满足多元化的人居需求已经成为城市发展的主旋律。

（二）方政府对城市品质的追求

对城市品质的追求是城市社会经济发展到较高阶段的必然结果。虽然我国东、中、西三大地带的经济发展存在梯度差异，但是提升城市品质已经成为或者正在成为处于不同发展阶段城市努力的方向(表1)。东部沿海地区城市在经历了改革开放后近 40 年的高速发展，建设品质城市已成为当前城市的工作重点。例如，北京、上海、深圳和杭州等城市提出了建设“国际一流的和谐宜居之都”“城市，让生活更美好”“民生幸福城市”“东方品质之城”等城市发展定位，围绕“质量引领、品质提升、包容发展”理念的各项民生福祉工程、城市美化等得到加速推进。在中西部地区，尽管经济发展仍然处于政府议程的中心位置，但品质城市建设的地位也日益凸显。例如，武汉把打造“经济、城市、民生”3 个升级版作为未来 5 年城市发展的方向；重庆和成都也分别提出“提高城市发展质量和效益，建设城乡统筹发展的国家中心城市”“西部核心增长极，国际性区域中心城市，美丽中国典范城市”的城市新目标。通过对我国重要城市的品质建设工作进行梳理，可以发现城市品质提升建设主要体现在经济转型升级、保障改善民生、宜居城市建设、改善生态环境和提升城市治理能力等多个维度。

二

品质提升规划的类型

随着国家发展思路的转变和地方政府对于城市品质提升的追求，城市规划已成为品质城市建设的重要政策工具。本文结合当前各地城市品质规划建设的主要实践，将品质提升规划大体分为民生改善型、宜居环境型和彰显特色型三大类(图1)，这也反映了城市规划从发展控制向城市品质提升转变的导向。

（一）民生改善型规划

“十三五”时期，保障和改善民生成为各级政府的工作重点，并在就业、教育、医疗、养老和住房等方面取得了长足进步。城市规划在改善民生方面发挥着重要作用，多种新类型规划不断涌现，大体可归纳为以下两种：一是关注弱势群体的住房规划。改革开放以来，我国住房建设取得显著成就，居民居住条件明显改善，但是城市中仍然存在大量的住房困难群体。为改善城市弱势群体的居住条件，近年来各地大规模实施保障安居工程，包括对城市危房、城中村在内的各类棚户区进行改造，加快公共租赁住房、廉租住房、经济适用房和拆迁安置房等规划建设。通过这一系列城市保障性安居工程的推进，城市中低收入群体的居住条件得到改善，城市人居环境品质大幅提升。二是提升公共服务设施供给质量的相关规划。在完善传统的医疗、教育、文体、交通和社会福利等公共服务设施配套建设的基础上，开展公共服务设施提升优化、新型公共服务设施规划项目及健康城市规划等相关工作。公共服务设施提升优化规划以统筹协调各类服务设施，实现“1+1>2”的叠加效应为重点，如 2015 年安徽芜湖市开展的中心城区各组团配套服务设施提升规划，通过协调使用者需求与设施供给之间的关系，引导优质服务资源集聚和基础资源的均等化布局，以满足城市居民对于高品质生活的追求。新型公共服务设施规划项目则以满足城市使用群体的多元需求为主，如上海、深圳等地积极开展养老设施规划、儿童友好设施专项规划和健康城市规划等。通过这些民生改善型规划的编制和实施，满足不同人群对于城市功能的多元需求，提升城市生活品质。

（二）宜居环境型规划

在城市发展转型的背景下，改善人居环境和完善城市功能成为当前城市规划工作的重点。此前，城市绿地系统规划、城市风景园林规划与城市道路景观规划等一系列规划已经对城市环境风貌的建设和美化，以及促进城市可持续发展起到重要作用。2015年中央城市工作会议明确要求有序实施城市修补、开展生态修复工作，以解决城市过分追求高密度开发建设所导致的环境品质下降、空间秩序混乱问题。在此背景下，“城市双修”工作在各地不断推进，主要内容涉及城市生态环境修复和城市环境整治改造。城市生态环境修复规划主要包含山体修复、水体治理、棕地治理及完善城市绿地系统等内容，以加强自然生态景观保护、减少人工干扰为目标，力求形成“山、河、城、海”相交融的城市空间体系。例如，2015年三亚开展的生态修复城市修补总体规划中，提出整治修复其生态敏感的“四河两岸”景观带、补种红树林等一系列措施，提升城市生态环境品质。而对于城市环境整治改造，各地也开展了诸多新类型的规划，如道路综合整治规划 ( 包括道路升级、绿化景观、沿路建筑立面美化、立交桥下空间利用及街道家具等诸多方面 )、户外广告设置规划和公园绿地品质提升规划等。城市通过生态景观修复及城市美化，力求在整体层面上实现城市环境品质的提升。

（三）彰显特色型规划

世界全球化进程的加快使城市之间发展的趋同性不断增强，城市空间特色丧失已成为不可忽视的问题，城市特色的保护与发展亦成为国际性关注的问题。城市空间特色是城市物质文化形象的综合表征，是城市历史文化与社会发展水平的重要体现。因此，开展城市特色空间规划是提升城市文化生活品质的重要内容。城市特色融合了生态性、传统性、现代性与活力性等多种要素，根据各城市自身特性有所侧重，规划内容涉及历史街区、滨水景观和特色路街等城市空间，力求对特色区域、特色路线、特色斑块和特色视景进行塑造，彰显城市特色。以南京为例，2000 年以来其先后开展了特色空间研究、城市空间特色专项规划及空间景观特色意图区规划等工作，建立起南京主城空间特色景观体系。武汉、扬州和南通等城市也编制了城市特色空间规划，包括在总体城市设计工作中对特色空间的关注和塑造。可见，对城市特色空间的保护和塑造，是从城市个性的角度彰显和提升城市文化品质。

三

城市品质提升规划的主要探索与规划建议

随着我国城市化进程从追求“规模扩张”转向寻求“存量优化”的内涵式发展，品质提升已成为各地城市发展的重要方向。通过对主要城市的城市品质建设实践的总结，发现我国品质提升规划主要有以下三方面的探索。

（一）在不同层次规划中引入城市品质提升内容

1.主要探索

2000 年以来，随着国际、国内对城市品质建设关注度的不断提高，城市规划开始在不同层面的规划中引入城市品质提升的内容，以总体规划引导城市发展模式，以详细规划管理城市发展指标，以城市设计优化城市空间环境，以专项规划有针对性地提升城市品质，实现对城市格局、风貌和各类空间的精细化管理，推动城市品质的提升(图2)。

在总体规划层面，开始关注存量规划，转变城市发展方式。例如，深圳在其规划中提出城市存量优化转型的战略思路，走内涵、集约、可持续的发展道路，为建设“品质深圳”指明方向。在控制性详细规划层面，通过关键指标的控制及运用一定的技术手段来确保城市建设的质量。例如，宁波在新材料科技城的控制性详细规划中运用“仿真模拟—反馈修复”的空间模拟技术，在地块图则中将低碳设计要素转译为可控、可操作性的图文，并通过落实传统强制性指标要素的补充条件和建议等，保障城市的建设品质。在城市设计层面，通过塑造活力、绿色和开放的城市公共空间来保障城市空间品质。以 2012 年的“深圳美丽都市计划”为例，该计划通过柔化公共绿地边缘、增加亲水空间及以创意化设计转变设施用途等空间打造手法，提升城市空间的活力性和趣味性。在专项规划层面，以问题为导向，对各种民生、生态环境和交通等问题提出规划策略，如解决养老、教育问题的民生规划，解决城市内涝问题的海绵城市规划，为提升城市综合交通能力而实施的BRT线网专项规划等。通过不同层面规划的实施，有针对性地解决城市发展过程中产生的问题，为城市品质提升保驾护航。

2.规划建议

虽然现阶段已做到在不同层面的规划中引入城市品质提升内容，但仍需承认国内大多数城市存在城市设计、规划研究等非法定规划与法定规划“两层皮”的问题，导致部分规划内容实施性差，最终难以形成高品质的城市空间环境。因此，如何通过加强上下位规划的联动来保障城市空间品质的提升，是新时期城市规划编制的重要内容。笔者建议，在总体规划、控制性详细规划等法定规划编制过程中有针对性地指明保障城市空间品质的管控要素内容；在城市设计及专项规划层面，将其内容纳入控制性详细规划控制中，以确保城市设计等内容得到落实。同时，在各类规划编制的过程中，在追求精英编制、新颖概念的同时，也应增强对相关利益主体的意见咨询，使人民群众真正有获得感。

（二）依托大事件、大项目编制实施城市品质系列规划

1.主要探索

在全球化时代，企业家城市成为城市的经营理念，大事件和大项目是主要的城市营销手段。我国地方政府采取“社会主义的企业家城市”策略，依托世界级、区域级大事件的举办和大项目的建设，完善城市基础设施、整治城市环境及美化城市景观，促进城市地区新发展，达到短时间多方位改善城市人居环境品质、提升城市形象的目的。

例如，2005年广州为迎接亚运会，推动了一系列大项目的规划建设，包括体育场馆、交通设施、展览中心、大学城及其他配套项目；同时，为改善市容市貌，广州也编制了迎亚运人居环境综合整治工程规划、道路建设绿化提升等一系列城市环境综合整治规划。又如，杭州为建设“东方品质之城”，通过承办大事件G20峰会，推进“美丽杭州”建设：实施了 G20 行动计划和国际化专项行动；编制了面向 G20 峰会的系列规划，从城市门户形象、绿化景观、建筑立面、夜景灯光、市容美化、街道设施及标识引导系统等方面全方位对城市进行改造升级，使城市品质得到极大提升。由此可见，通过举办大事件和实施大项目，编制和实施面向问题的品质提升规划，改善城市市容市貌，能极大提升城市形象。

2.规划建议

在新时期，更应抓住经济全球化的机遇，捕捉更多发展资源，积极进行城市营销，充分发挥依托大事件、大项目编制的城市空间环境品质提升规划等的优势，提升城市品质。

首先，在规划编制中应以解决问题为导向，前期规划中的功能定位应与城市整体发展战略、品质提升需求相呼应，并针对城市空间环境建设等重要问题提出解决方案；应使刚性与弹性相结合，既要满足当下的需求，又要兼顾城市未来发展的需求，注重后续利用的经济性，从长远角度出发最大程度地提升城市建设品质，防止政绩工程的出现。

其次，可以根据大事件、大项目的主题进行规划建设，凸显城市形象，并利用一定的城市营销手段，营造品质城市。

（三）引入“微空间、微改造”，提升城市公共空间品质

1.主要探索

随着城市粗放式发展模式的终结，城市规划开始关注局部地区的环境品质提升。现在很多城市出现的“微空间、微改造”就体现了城市规划对物质空间改造和社区治理建设的关注。在物质空间改造方面，“微空间、微改造”强调城市零星地块、闲置地块和小微空间的品质提升与功能塑造，通过建筑局部拆除、空间功能置换及基础设施完善等方式，将城市存量空间、建筑、景观乃至艺术组合在一起，打造丰富、有趣、便捷的高品质城市公共空间。以 2012 年深圳的“趣城计划”为例，该计划以城市公共空间为突破口，从具体场地入手，弥补城市微观层面设计的不足，在小尺度上对城市景观道、滨水大道和街头绿带等城市小微地块进行改造，激发城市活力。在厦门、宁波等很多城市，都已开展小微地块的改造工作，城市将会越来越美。

在社区治理建设方面，“微空间、微改造”的核心是以人为本。因此，城市规划更加注重对居民活动空间和社区文化的塑造，体现对居民的关怀，使其建立良好的社区文化认同感。微更新多为由政府搭建平台，多方参与、多元共治的“上下结合”的更新模式。例如，2016 年上海城市公共空间促进中心发起的“行走上海—社区空间微更新计划”，该计划以倡导政府治理和社会自我调节、居民自治之间良性互动为初衷之一，召集社区规划师、建筑师、社区基层工作者及社区居民等参与试点征集、方案评选等多个环节，提出以弥补社区公共空间短板的“针灸式”改造和“修补式”改造为主的社区公共空间改造方式。通过该计划的实施，社区中心绿地、社区主入口空间、居民活动场地、自行车棚环境、社区健身步道和街道修补摊点等形象得到极大提升。由此可见，我国正在建设以人为本的城市，包容共享将引领城市发展的方向。

2.规划建议

不难看出，“微空间、微改造”以老旧社区、街道的开放空间和公共服务设施为对象，不牵涉指标调整的问题，已成为当下我国城市有机更新的新模式，但仍处于探索起步阶段。针对“微空间、微改造”，笔者建议：从更新方式上看，应充分尊重老旧社区在区位、环境、文化和人群需求等方面呈现出的对于品质提升需求的多样性，具体问题具体分析，采用“提供模式+自选模式”相结合的改造方式，提供多种选择，满足不同街区的需求。从制度设计上看，政府应当继续通过搭建公众参与平台的方式，推动以公众为主体的微更新的实施，及时适应社会发展变化中城市更新的需求，激活城市的内在调节机制与自我更新能力，通过自下而上地改善微观空间环境，促使城市活力的保持与城市可持续发展。

四

结语

近年来，我国城市建设由增量扩展转向存量优化，呈现出内涵式、精细化和可持续发展的新趋势，城市品质成为城市规划建设关注的新焦点。城市品质提升的热潮是我国城市发展到一定水平和阶段的产物，既反映出过去我国城市规划建设的短板突显，又反映了人民群众对美好生活的更高追求。各地政府也正在尝试全方位提升城市形象，公众也积极参与其中，可以预见更加人性化、更具亲和力的品质城市将会大量涌现，真正实现发展成果共享。

文章全文详见《规划师》2017年11期

《城市品质：城市规划的新焦点与新探索》

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